Реформа АМКУ – вольные следователи без правил и ресурсов

Принятый в первом чтении законопроект о реформе АМКУ – либо непонимание, для чего нужен антимонопольный регулятор, либо – профанация, чтобы показать, что американский опыт не для Украины

Вчера Верховная Рада под конец пленарного заседания  13 июля приняла в первом чтении законопроект № 5431, «Об изменениях в законодательные акты для усовершенствования деятельности Антимонопольного комитета Украины (АМКУ). Законопроект был в списке тех, для принятия которых президент Зеленский 10 июля обратился к спикеру Дмитрию Разумкову с просьбой созвать внеочередное заседание парламента. Но 12 июля антикоррупционный комитет ВРУ признал его коррупционным и не рекомендовал ставить на голосование. Об этом сообщил первый замглавы комитета Ярослав Юрчишин. Такую позицию комитета поддержали и 9 нардепов из фракции «Слуга народа». Ранее о том, что законопроект 5431 необходимо вернуть авторам на доработку в связи с коррупционными нормами заявили:

  • Национальное агентство противодействия коррупции (НАПК)
  • Главное научно-экспертное управление ВРУ
  • Ассоциация правовых экспертов Украины
  • Лига антитраста
  • Американская торговая палата

Но президенту Зеленскому нужно поспешить с принятием законопроекта о якобы реформе антимонопольного регулятора, чтобы занести его в свои успехи борьбы с олигархами и прочие «быстрые реформы» до встречи с президентом Байденом в Вашингтоне. Откровенно коррупционный 5431 был принят голосами президентской фракции «Слуги народа» (206 голосов) со «штатными» статистами из групп «Довіра» (9 из 10 нардепов) и «За майбутнє» (5 голосов).

Без уголовного дела, но и без адвоката   

Проголосованный в первом чтении законопроект 5431 превращают АМКУ в следственный орган для защиты конкуренции и борьбы с монополиями. Среди его авторов уже традиционно руководители «Слуг народа» – парламентской фракции Давид Арахамия и партии Александр Корниенко, а также замглавы комитета Рады по экономической политике Роксолана Пидласа  

Реформа антимонопольного регулятора назрела давно. АМКУ был создан в 1993 г. и его становление происходило вместе со становлением олигархических монополий. В итоге он превратился в несостоятельный, но обязытельный атрибут в рыночной экономике.  Штрафы, которые АМКУ накладывает за нарушение конкурентного законодательства, компании-нарушители годами оспаривают в судах, что крайне редко за всю историю приводит к уплате денег в государственную казну. А права потребителей уже около трех лет, по словам экспертов, выведены за скобки антимонопольных расследований.   

Законопроект наделяет АМКУ новыми расширенными полномочиями и возможностями. Полный доступ ко всем государственным базам данных (от таможни и налоговой до минюста и исполнительной службы), и даже сможет востребовать данные у нотариусов. Также АМКУ сможет проводить проверки как в госучреждениях, так и в частных помещениях, а также – цитата: «накладывать арест или изымать предметы или другие носители информации, оригиналы или заверенные надлежащим образом копии документов, опломбировать (опечатывать) помещения, системы коммуникации или места хранения информации, проводить осмотр помещений и других владений субъектов хозяйствования, органов власти, местного самоуправления, административно-хозяйственного управления и контроля».

АМКУ получит почти те же полномочия, что и налоговая милиция, которая сейчас должна быть в стадии ликвидации. Но если налоговые милиционеры проводят обыски и изымают документы в рамках уголовного дела и под процессуальным надзором прокурора и следственного судьи, то чиновники АМК сами будут определять порядок для проведения тех же следственных действий.

Дело в том, что монопольные сговоры и другие нарушения законов о конкуренции в Украине декриминализированы еще в 2003 г. Расследования АМКУ не подпадают под действие Криминально-процессуального кодекса (КПК) и не требуют уголовного производства.

Значит при досмотре (обыске) и опросе (допросе) расследования АМКУ присутствие адвоката не обязательно, как и соблюдение прочих прав

О проведении обыска или допроса АМКУ должен будет уведомить только судью хозяйственного суда. Но Проблема в том, что хозяйственные суды не проводят судебное расследование. Подготовленные следственные судьи есть только в судах общей юрисдикции. Но авторы 5431 это игнорируют, чем создает возможности для коррупции при получении санкции суда. «Если в судах общей юрисдикции есть есть инфраструктура для сохранения секретной информации, то в хозяйственных ничто не гарантирует сохранение тайны досудебного расследования. И, например, информация о предстоящем обыске сразу попадет к обыскиваемой особе. И тогда нет никакого смысла в санкции суда», – считает со-основательница Лиги Антитраста и экс-госуполномоченная АМКУ Агия Загребельская.   

Если у предприятия, признанного АМКУ виновным в монопольном сговоре, нет денег на уплату штрафа, его заплатит бенефициар виновника.  Если виновны несколько предприятий, то и платить будут все. Такую солидарную ответственность для участников картеля, «слуги народа» переписали из американского законодательства. «Пряник» для нарушителей тоже позаимствовали из практики США, только со своим понимаем, с какой целью его использовать.

Узковедомственное сделка о сотрудничестве    

В США картельные сговоры расследуются, благодаря сотрудничеству со следствием их участников. Тех в свою очередь «принуждают к доброй воле» разными способами. Федеральная торговая система (ФТС) в Минфине США, аналог нашему АМКУ, использует инструменты leniency и settlement (мировое соглашение) – смягчение наказания или полное освобождение, если член картеля заявит о действующем сговоре, даст показания на соучастников и прочую важную для расследования информацию. Смягчить ответственность в обмен на сотрудничество можно и на стадии расследования, когда есть предварительные выводы для обвинения. Это ускоряет расследование: участники сговора понимают, что любой может «предать» и спешат сделать это первыми. Также в США предлагают добровольно избавиться от монополии (путем продажи акций, разделения бизнеса) в обмен на значительное уменьшение штрафа.

Но для организаторов картельного сговора в США ни смягчение наказания, ни освобождение от него не предусмотрено

Законопроекте 5431 тоже предполагает смягчение или освобождение от наказания в обмен на сделку с АМКУ. Ее должен будет одобрить хозяйственный суд. При мировом соглашении на этапе расследования (settlement) штраф будет уменьшен на 15% от предусмотренного законом. А если фигурант антимонопольного расследования «предоставит доказательства, которых нет у АМКУ» (leniency), или заплатит штраф в 2 раза меньше, или вообще не будет платить. Здесь вторая заложена вторая коррупционная норма.  

В отличие от США, «слуги народа» предлагают смягчение или освобождение наказания и для организаторов монопольного сговора. А они же – и ключевые украинские олигархи. И уже почти приглашение к подкупу сотрудников АМКУ – возможность заключить сделку со следствием на этапе, когда уже собраны доказательства и готово предварительное обвинение в монопольном сговоре, включая и его организаторов. Самое интересное в этой конструкции якобы «монстра борьбы с олигархами» – какими силами, ресурсами АМКУ реализует новые расширенные полномочия. Ответа на этот вопрос в законопроекте нет. 

Без ресурсов для работы и с большими зарплатами  

Сейчас Антимонопольный комитет из-за ограниченности ресурсов, полномочий и инструментов не может полноценно изучить обстоятельств дела. Госуполномоченные могут полагаться только на данные заявителя и защитника. Если заявитель не сумеет доказать вину монополиста, сейчас АМКУ ничего не сможет сделать. К такому состоянию антимонопольный регулятор пришел после декриминализации преступлений, связанных со сговором на рынке.

В 2003, при первом правительстве Януковича, Верховная Рада изъяла из Уголовного кодекса статью об ответственности за ценовой сговор между юрлицами. И заменила ее ответственностью только за насильственное принуждение! к монопольному сговору.

Так как монопольный сговор – не уголовное преступление, то АМКУ не может привлекать силовиков. Частная охранам может просто не пустить проверяющих, и фактически у них нет доступа к нужным документам и информации.  Даже заказать качественную экспертизу не позволяет ограниченное финансирование, из-за чего решения АМКУ рассыпаются в суде.

Об увеличении ресурсов под расширенные полномочия АМКУ в законопроекте ничего не сказано. Только предлагается увеличить заработные платы: для главы – от 30 прожиточных минимумов (около 72 тыс. грн) и до 8 минимумов (около 19 200 грн) для клерка территориального отделения. Правда, к этому еще полагаются выплаты, премии и даже денежная помощь на социально-бытовые потребности. Все равно оправдано в отношении чиновников, которые рассматривают миллиардные нарушения.

Некоторые эксперты считают, отсутствие количественного и качественного кадрового ресурса будет решаться за счет права АМКУ самому выбирать, какие нарушения расследовать, а какие нет. И это ключевое отличие законопроекта «слуг народа» от американской практики.

Работа и обязанности по желанию

У следственного органа всегда есть дискреционные функции – право действовать на свое усмотрение, руководствуясь профессиональной оценкой ситуации. Законопроект расширяет дискрецию АМКУ за рамки действующих законов. «Органы АМКУ имеют право не начинать рассмотрение дела, если указанные в заявлении признаки нарушения законодательства о защите экономической конкуренции не соответствуют установленным АМКУ приоритетам его деятельности», – говорится в законопроекте 5431.

Критерии и принципы, которыми должны руководствоваться члены АМКУ при выборе приоритетов в своей работе, не указаны

 Это положение позволяет АМКУ игнорировать заявления о нарушениях, – уверена Агия Загребельская. Даже если нарушение на лицо, есть потерпевший, нарушитель известен и заявление составлено правильно, но АМКУ все равно может не расследовать его, потому что не считает приоритетом. И суд тоже не сможет изменить это решение. «Суды могут заставить АМКУ начать расследование или прекратить, если оно неправомерное, только в тех функциях, которые определены законом (сейчас  Закон про захист  економічної конкуренції и Закона про Антимонопольний комітет України – ред.) А законопроект 543 расширяет дискреционные функции настолько, что и суды не заставят АМКУ реагировать на нарушение».

Потребителям здесь не место

Неправительственные эксперты предостерегают, что если АМКУ бесконтрольно будет сам себе определять приоритеты в расследованиях, потребители лишатся правовой защиты. Несмотря на то, что оба закона обязывают АМКУ защищать потребителей от монопольного сговора (ст. 4 часть 4 Закона о защите экономической конкуренции и статья 3, пункт 1  Закона об АМКУ  о задачах АМКУ), последние годы Комитет игнорирует заявления от потребителей. «Это началось при старом составе и продолжается при нынешнем: АМК пытается доказывать, что это – не их функция. Если должны реагировать на заявления потребителей, значит потребитель должен иметь процессуальный статус в расследовании и могут оспаривать решения АМК», – говорит Агия Загребельска. И приводит пример, почему важно, чтобы у потребителей тоже были процессуальные права в антимонопольных расследованиях.

В 2018 г. АМКУ не нашел злоупотреблений монопольным положением ДТЭК, и это решение некому было оспорить в суде, так как у потребителей не было процессуальных прав в том расследовании

Сейчас потребители могут претендовать на возмещение двойного размера ущерба от действий монополиста. Авторы законопроекта 5431 предлагают заменить его одинарным, что демотивирует отстаивать свои права. «Двойная компенсация – аргумент, чтобы ввязываться в спор с государством.
Если компенсация будет замена на одинарную, то придется потратить больше, чтобы добиться той компенсации, чем получишь в итоге», – рассказывают в Лиге Антитраста.   

В США предусмотрена тройная компенсация ущерба от картельного сговора. В ЕС – одинарная, но насчитывается индекс инфляции, штрафные санкции, пеня за пользование деньгами, а еще недополученная выгода. В итоге может быть и больше двойной. 

Чтобы сделать потребителей субъектами демонополизации, Ярослав Юрчишин вместе с коллегами по фракции «Голос» внесли в парламент законопроект о защите прав потребителей. Ключевые новации документа:

  • обеспечить признание антимонопольным комитетом потребителей полноценными участников антитрастового процесса;
  • расширить полномочия судов в защите прав потребителей от антимонопольных нарушений;
  • предоставить работающие инструменты для коллективной защиты своих прав и возмещения ущерба.

Однако принятии этого проекта – дело будущего. А законопроект 5431 уже принят в первом чтении и готовится ко второму. Теперь остановить этот законодательный волюнтаризм президентских «Слуг народа» легитимным путем сложнее и дольше…Конституционный суд, как и прочие суды в Украине дискредитирован.

Еще один «покемон» для власти

Непонятно, будет ли кадровая перезагрузка ведомства. Принятый законопроект не затрагивает этот вопрос. Сейчас Главу АМКУ назначает Верховная Рада по представлению президента, госуполномоченных – напрямую президент по представлению премьер-министра. Со времен президента Кучмы АМКУ формировался из лояльных лично главе государства. Хотя члены АМКУ назначаются на 7 лет, но они сменяются после выборов президента.

Зеленский не нарушил эту традицию. Став президентом, он назначил главой АМКУ Ольгу Пищанскую из своего окружения, а потом сменил и весь состав АМКУ. Часть «Слуг народа» с этим не согласны. Нардем Людмила Бурмейстер внесла альтернативный законопроект 5431-1
Он не столько о расширении полномочий АМКУ, сколько об изменении подхода к управлению антимонопольным ведомством, например, сделать более подотчетным парламенту. Но ее законопроект профильный комитет рекомендовал отклонить, а сама Бурмийстер не исключает, что после этого покинет президентскую фракцию.

Принятый в первом чтении законопроект 5431 упакован в обертку борьбы с олигархами. В нем даже скопированы положения из американского законодательства. Но без инструментов реализации он не устраняет монополии и не защищает потребителей от них.     Что получится в итоге.

  1. Небольшой круг госчиновников на политических постах (назначаются президентом, правительством, парламентом), получает полный доступ к данным любого юридического и физического лица в стране.
  2. Самостоятельно выбирает, что расследовать и что нет. Закон это никак не регулирует.
  3. Самостоятельно, только при участии судей хозяйственных судов, профессионально не подготовленных, решает, кого освобождать от штрафных санкций и уменьшать штрафы.
  4. Действует вне рамок КПК без права фигурантов расследования на адвоката и возможности оспорить в суде.
  5. Действует автономно от правоохранительных органов. И ограничено попадает под действие судов.  
  6. При этом не имеет необходимых ресурсов и инструментов для реализации расширенных полномочий.
  7. Такой орган отлично подходит для давления на бизнес – через шантаж антимонопольными расследованиями, и для вымогательства – через коррупционные мировые соглашения и сделки о сотрудничестве.

Потребители будут выведены из процесса антимонопольных расследований. Учитывая то, что украинцы в массе своей и так не понимают, чем занимается АМКУ и зачем он нужен, то его реформа не заинтересует широкую общественность. Хотя потребители из своих налогов и платят за работу чиновников АМКУ, у которых и тек появятся новые возможности для коррупции.

Total
1
Shares
Previous Article

Єврокомісія оприлюднила план екологічної перебудови економіки

Next Article

Україна збільшила експорт труб на третину

Related Posts
Читать дальше

Міненерго затвердило критерії для внесення покупців електроенергії в чорний список

Міністерство енергетики затвердило критерії для внесення до “чорного списку” недобросовісних покупців електроенергії, повідомляє пресслужба. За порушення умов двосторонніх…
Total
1
Share